Firmas invitadas. Mariano Ayuso. “Las 7 claves del urbanismo valenciano”

firmas invitadas CrCo EdificacionDe nuevo, traemos a esta sección el artículo publicado  el pasado 18 de diciembre, en el que se detallan siete reflexiones acerca de la nueva Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) de la Comunidad Valenciana

 Esperamos que estas informaciones sean de vuestro interés.

Equipo Cr.CO Edificación

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Las siete claves del urbanismo valenciano

Mariano Ayuso- abogado y socio de Cuatrecasas, Gonçalves Pereira

Se está debatiendo en los foros especializados estas últimas semanas el anteproyecto de la que sería la nueva Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) de la Comunidad Valenciana. Anteproyecto que fue presentado el pasado verano por la Conselleria de Infraestructuras y Medio Ambiente, que tiene ahora las competencias en materia de Urbanismo y Territorio.

El texto es polémico, pues aunque tiene el mérito evidente de intentar refundir en un solo texto la normativa ahora parcialmente dispersa, innova en algunos puntos complicados el régimen preexistente y no siempre -a juicio de los expertos- en un sentido correcto.

Lo que no cabe duda es de la buena intención de los responsables del anteproyecto en la Conselleria -principalmente la propia consellera, el director general y el subdirector general de Evaluación Ambiental y Territorial- que han hecho, y están haciendo, un notable esfuerzo para que los colectivos profesionales y empresariales relacionados con la materia nos pongamos a pensar sobre ella y hagamos críticas y sugerencias.

He tenido ocasión de participar como ponente -y como oyente de los demás ponentes, de manera obvia- en dos de estas tormentas de ideas: la organizada en mi propio despacho –Cuatrecasas, Gonçalves Pereira– con presencia de la consellera, del director general y del subdirector general, así como del magistrado del Tribunal Superior de Justicia Edilberto Narbón; y en la organizada por el Colegio de Abogados de Valencia, en la que intervinimos los citados director y subdirector general y varios abogados especializados en la materia.

En ambos encuentros se puso de manifiesto lo acertado de la Conselleria al proponerse unificar en un solo texto las normas urbanísticas y territoriales -que actualmente se dispersan en tres principales leyes (la Urbanística Valenciana, la de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, y la de Suelo No Urbanizable) y otras de menor entidad- y algunos aspectos puntuales. No obstante, también preocuparon mucho tres innovaciones de calado: la supresión de la clasificación del suelo, la aprobación de la totalidad de los planes municipales por el propio Ayuntamiento y la extensión de la caducidad de la acción de protección de la legalidad urbanística de cuatro a quince años.

Naturalmente hay muchos otros puntos discutibles y -asimismo- muchos puntos elogiables, pero estos tres son aquéllos entorno a los cuales se concita mayor unanimidad en cuanto a su reconsideración para el proyecto definitivo.

En cualquier caso, el análisis y debate sobre el anteproyecto de ley ha vuelto poner sobre la mesa la cuestión de la ordenación legal del urbanismo que se encontraba un tanto silenciada, por la crisis y por la pacificación que trajo la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que -en mayo de 2011- “absolvió” al urbanismo valenciano.

LOTUP CrCO Edificacion firmas invitadas urbanismoAprovechando este resurgimiento –y que me mis amigos de Valencia Plaza me plantean un bosquejo de “siete claves del Urbanismo valenciano“- lanzo las siguientes reflexiones:

  1. Un marco normativo estable.
  2. Agilidad y celeridad en la tramitación administrativa.
  3. Mayor atribución de derechos y protagonismo a los propietarios del suelo.
  4. Resolución de los problemas legales urbanísticos creados por el “pinchazo” de la burbuja inmobiliaria.
  5. Una actividad de planeamiento sostenible y sencilla.
  6. La apuesta por la rehabilitación urbana.
  7. Solucionar el problema de los miles de edificaciones ilegales.

1. Un marco normativo estable.

Una de las premisas el desarrollo ordenado de cualquier actividad, ya sea personal o colectiva, pública o privada -y no digamos la empresarial- es un marco normativo estable en el que fundar las expectativas y conforme al que poder diseñar la planificación de las actuaciones futuras.

ley urbanistica valenciana Crco edificacion firmas invitadas urbanismoEsto, obviamente, no quiere decir que tenga que petrificarse el sistema legal y que no pueda evolucionar o cambiar, pero sí es importante que los cambios sean los estrictamente necesarios para mejorar y, a ser posible, que no alteren el sistema en su conjunto o en su estructura esencial. Pero -ciertamente- es difícil resistir la tentación de hacer leyes nuevas y revolucionarias cuando se tiene el timón, y para limitarse a mejorar razonable y paulatinamente, hace falta un espíritu y filosofía anglosajonas, no muy compatibles con nuestra tendencia latina al giro copernicano aprovechando las rectificaciones de matiz.

En este sentido, sería conveniente que la reforma proyectada -y necesaria en cuanto a simplificación- no complicara las cosas cambiando radicalmente el sistema -como sería suprimir la clasificación del suelo o el sistema de planificación municipal- y se limite a la esperada simplificación de instrumentos urbanísticos y de trámites.

2. Agilidad y celeridad en la tramitación administrativa.

Esta es una cuestión en la que las reformas legislativas pueden ayudar -unificando unos trámites, suprimiendo otros y reduciendo plazos-, pero lo esencial es una reforma -o una reasignación- en la Agilidad tramitacion administrativa CrCo Edificacion firmas invitadasdotación de elementos personales y materiales de las Administraciones y en la mentalidad y forma de trabajar de los servidores públicos. De nada sirve poner normativamente un plazo de seis meses para la tramitación de un procedimiento administrativo, si luego en la realidad son dos años.

Probablemente, en algunas materias urbanísticas, fuera necesario abrir la ventana a los organismos de control privados y que -manteniendo la decisión pública última sobre el planeamiento del territorio y del urbanismo- la verificación de los impactos paisajísticos y ambientales, en sentido amplio, fuera contratable con empresas privadas homologadas, distintas en su caso de las que hubieran realizado la proyección del planeamiento y la evaluación de esos mismos aspectos.

En estos días se está analizando -en el mismo sentido de ganar tiempo y eficiencia, sin renunciar al carácter público de la última decisión- que los organismos públicos de control de cuentas (Tribunal y Sindicaturas de Cuentas) puedan contratar firmas auditoras para realizar el trabajo preliminar de la fiscalización a ellos encomendada. Esto que proponemos sería una aplicación del mismo principio, pero aplicado a varios de los aspectos de control del planeamiento y programación territorial y urbanísticos.

En paralelo a esta posibilidad de externalización de parte de la actividad de verificación y control, está la necesaria potenciación de los nuevos instrumentos específicos de agilización, como las Actuaciones Territoriales Estratégicas que están teniendo muy poca aplicación.

3. Mayor atribución de derechos y protagonismo a los propietarios del suelo.

En el sistema valenciano de programación y gestión urbanística implantado en 1994 por la llamada la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) -sistema vigente desde entonces, aunque fuera mejorada la posición de los propietarios por la Ley Urbanística Valenciana (LUV) de 2005- la posición de los propietarios es meramente pasiva y todo el protagonismo lo asumen el Ayuntamiento y -en el caso de que el Programa de Actuación Integrada (PAI) se gestione indirectamente- la figura empresarial del Urbanizador, que actúa siempre como un agente o delegado del Ayuntamiento.

LOTUP firmas invitadas CrCO Edificacion urbanismoEn el sistema tradicional español -que continúan siguiendo la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas, aunque han introducido en mayor menor medida la figura del Urbanizador- la iniciativa y dirección del proceso urbanístico podía ser asumida por la Administración (sistemas de cooperación o de expropiación, según los casos) o por los propietarios del suelo (sistema de compensación). El sistema valenciano suprimió este último sistema y dejó sólo la iniciativa y gestión en manos del Ayuntamiento, ya fuera por sí mismo o mediante el Urbanizador. Los propietarios podrían intervenir en el sistema agrupándose y asumiendo la posición de Urbanizador, pero frente a éste -ya fuera el propio Ayuntamiento, un Urbanizador empresarial una agrupación de propietarios- tenían pocas facultades y escasa o nula capacidad de participación.

El sistema produjo, al dar una entrada tan importante a la posibilidad de iniciativa empresarial en la transformación de suelo urbanizable o no urbanizable en urbano -pues ese fue el resultado buscado, y conseguido, por el sistema-, una auténtica revolución en el impulso urbanístico y su eficacia fue impresionante. Sin embargo, en algunas ocasiones se produjeron abusos sobre los propietarios debido a la desmedida ambición de algunos Urbanizadores, y al escaso control de algunos ayuntamientos, y esos casos de abusos -parece que escasos, pero ciertos- dieron al sistema una no muy buena fama, que es lo que propició la “caza de brujas” seguida desde las instituciones europeas contra el urbanismo valenciano. También tuvo otro efecto negativo en el excesivo consumo de suelo que debería de haberse preservado de la urbanización.

Ahora, aprovechando la reforma proyectada y dado el virtual abandono por el sector empresarial de la figura del Urbanizador -pues ésta giraba en gran parte en torno a la financiación bancaria- puede ser el momento de volver parcialmente al sistema español tradicional y devolver una parte del protagonismo a los propietarios. Hay una forma sencilla y que no obstaculiza la continuidad del uso de la figura del Urbanizador: la reintroducción de un limitado sistema de compensación (transformación del suelo a iniciativa y gestión de los propietarios), con la posibilidad de que éstos contraten con un empresario urbanizador el desarrollo de la actuación, pero como delegado de ellos y no del Ayuntamiento.

Se trataría, en suma, de posibilitar la ideación de un programa de iniciativa y gestión de los propietarios, y en el que el Urbanizador es un contratista de estos, y no del Ayuntamiento, con lo que podría facilitarse la financiación, suprimirse suspicacias y resistencias de propietarios afectados y responsabilidades administrativas. En otras Comunidades Autónomas ha funcionado.

4. Resolución de los problemas legales urbanísticos creados por el “pinchazo” de la burbuja inmobiliaria.

El “pinchazo” de la burbuja inmobiliaria ha generado una serie de problemas legales -programas aprobados sin terminar de ejecutar o sin comenzar a ejecutar, programas en tramitación sin posibilidades de ejecución y otras patologías- que difícilmente pueden ser resueltos con una normativa pensada desde la opulencia.

burbujainmobiliaria CrCO edificacion firmas invitadasAnáloga razón hace inoperantes numerosas instituciones pensadas y reguladas en momentos de una expansión reclasificatoria y urbanizadora, en la que toda exigencia ambiental era económicamente razonable: cesiones desproporcionadas, estándares muy elevados de reservas de suelo y otras cargas a costa -en definitiva- de los propietarios del suelo, de los Administraciones y de los urbanizadores.

Realmente hace falta ponerse en razón y tomar medidas -al menos transitorias- que permitan la solución de estos problemas.

Para los del primer grupo haría falta un paquete de medidas de desprogramación total o parcial al menor coste posible para todos los implicados, o un paquete de medidas de reducción de los ámbitos de programación o de los costes de urbanización, y todo ello aunque supusiera una quiebra transitoria de algunos principios hasta ahora considerados esenciales.

Para el segundo supuesto, habría que reducir las exigencias en cesiones, reservas, etcétera, y dejar esos elevadísimos estándares para tiempos de más bonanza. Realismo puro y duro, en suma.

5. Una actividad de planeamiento sostenible y sencilla.

La actividad de planeamiento urbanístico ha llegado a ser una pesadilla. La cantidad de estudios diversos y la complejidad de los instrumentos complican terriblemente la elaboración y aprobación del planeamiento, además de hacerlo muy costoso.

Sin embargo este momento de virtual paralización -o extrema ralentización- de la actividad urbanizadora y edificatoria es un buen momento para planificar y establecer las bases territoriales del crecimiento futuro.

LOTUP crco edificacion urbanismo firmas invitadas nueva leyPero es precisa una simplificación en la exigencia a los municipios de una muy diversa gama de estudios sectoriales o especializados que encarecen y dificultan la tramitación y la toma de decisiones, aunque por supuesto la enriquecen.

Quizás la solución fuera asumir la Administración del Consell o la Diputación correspondiente -según los casos, la materia y la dimensión del municipio- la realización de los estudios correspondientes o, incluso, la redacción o tramitación del instrumento de planeamiento correspondiente en los supuestos más extremos de falta de capacidad para ello en el Ayuntamiento, respetando naturalmente la decisión municipal sobre las determinaciones esenciales de su propio territorio.

Por cierto, que una buena solución a muchos problemas sería el ejercicio real de las competencias de la Generalitat -de la Conselleria competente- en materia de planeamiento territorial. Hay varios Planes de Acción Territorial -por ejemplo el futuro Plan de Acción Territorial de Infraestructura Verde y Paisaje o, en un ámbito concreto, el de Protección de la Huerta que podrían simplificar y mejorar, si abordan las determinaciones precisas, el ámbito municipal.

Este aspecto de la potenciación del planeamiento territorial -y el desarrollo del magnífico instrumento indicativo que es la Estrategia Territorial Valenciana- puede generar unos efectos realmente positivos en la calidad del planeamiento municipal y en su facilitación.

6. La apuesta por la rehabilitación urbana.

Ésta es una apuesta muy interesante tanto para mejorar el parque de viviendas y otros edificios urbanos con relativamente escasos recursos, como para evitar el consumo de suelo no urbanizado y optimizar las zonas ya urbanizadas.

Parece que la etapa histórica de las grandes transformaciones de suelo -las macro urbanizaciones, las reclasificaciones, por millones de metros cuadrados, de suelo rústico y otras actuaciones propias de los pasados años- se han terminado y, además, la necesidad de reservar los espacios naturales imponen no seguir ocupando más territorio. Con el suelo reclasificado -en muchos casos pendiente de ejecutar- en los últimos diez años hay suficiente terreno para cualquier expectativa de crecimiento. No parece que -salvo actuaciones “estelares” muy puntuales y estratégicas- se vaya a producir un incremento futuro notable del suelo urbanizado.

Barrio del Carmen Valencia CrCo edificacion firmas invitadas urbanismoPor ello, es importante incorporar herramientas técnicas y jurídicas para facilitar la renovación y rehabilitación de lo ya existente. La ciudad, nuestro espacio urbano existente va a crecer en calidad, más que en superficie, y debemos preparar la forma eficiente y organizada de llevarlo a cabo. Los instrumentos urbanísticos que tenemos ahora mismo probablemente sean insuficientes y hay que preparar su optimización.

7. Solucionar el problema de los miles de edificaciones ilegales.

Es un hecho grave que en nuestra Comunidad hay miles de edificaciones ilegales. Hay que poner remedio en dos sentidos: evitar que se siga edificando ilegalmente y resolver de alguna manera la situación de las edificaciones ya existentes.

Para evitar nuevas edificaciones hay que utilizar nuevos recursos -ya que los tradicionales, de encomendar a los Ayuntamientos la tutela y protección de la legalidad, han fracasado en muchos lugares-, que probablemente pasen por la ampliación de las competencias de la Generalitat en esta materia, incluso la creación de una Agencia específica, la vigilancia aérea y semejantes.

Es necesario actuarviviendas ilegales urbanismo CrCO Edificacion firmas invitadas preventivamente y proceder a paralizar las obras antes de su conclusión. Mejor esta solución que generar inseguridad jurídica -que nos desfavorece mucho, incluso en la opinión pública internacional- dejando abierta muchos años la posibilidad legal de proceder a la demolición de la edificación ilegal.

Pero para estas miles de edificaciones ilegales es necesario alcanzar una solución que otorgue seguridad jurídica a lo ya edificado y calidad urbanística a sus entornos. Probablemente sea necesaria una actuación urbanizadora, o reurbanizadora, adecuada a los distintos tipos de edificaciones ilegales y su forma de generación.

Muy sucintamente, estas son las siete cuestiones que me han parecido más importantes para reseñar, hay más -obviamente- y de cada una de ellas surgen otras, pero queden apuntadas estas.

Mariano Ayuso- abogado y socio de Cuatrecasas, Gonçalves Pereira.

Articulo original cedido por el autor y publicado en Valenciaplaza

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4 pensamientos en “Firmas invitadas. Mariano Ayuso. “Las 7 claves del urbanismo valenciano”

  1. Estoy totalmente de acuerdo con lo que planteais en el artículo: hay que adaptarse a la situación actual, no es el momentos de grandes cesiones y hay que simplificar trámites, entre otras muchas acciones, posiblemente transitorias. (APGA tiene un peqeño artículo mío – 500 palabras sobre este tema-) Dejar competencias exclusivas de los Planes Generales a los Ayuntamientos puede ser muy peligroso, no clasificar el suelo también.
    Tanto la RAU, como la LUV, como la LOTAU en Castilla La Mancha, como la LESOTEX en Extremadura, utilizan el Agente Urbanizador y se ha demostrado una figura muy eficiente, siempre que los Aytos sean responsable en sus aprobaciones.
    La rehabilitación y la regeneración urbana es el futuro, pero necesita de apoyo económico.
    Me han publicado un libro sobre este tema que podeis encontrar en el link:
    https://www.morebooks.de/store/gb/book/apuntes-sobre-sostenibilidad-urbana-y-regeneraci%C3%B3n-urbana-integrada/isbn/978-3-659-05230-9
    Saludos y enhorabuena.
    Miguel Angel Jiménez Crespo.

    • Muchas gracias Miguel Angel por expresar tus opiniones en nuestro blog.
      Todos lo meses tratamos de incorporar algún artículo interesante sobre temas de urbanismo, si crees que tienes cosas interesantes que contar estaríamos encantados de contar con tus aportaciones.
      Gracias por el enlace facilitado.
      Atentos saludos.

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